Una visión de la contribución regional a una gobernanza mundial más efectiva: el caso del sistema multilateral de comercio internacional
Autores: Félix Peña, Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales (CARI). Andrés Matías Schelp, Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales (CARI).
RESUMEN
La idea principal de nuestra visión es que, al menos en el caso del comercio internacional, la arquitectura de la gobernanza global y su impacto en la cohesión social a nivel nacional podrían mejorarse mediante un mayor grado de enfoques de gobernanza sostenible que generen beneficios para todos en los espacios geográficos regionales. Esto significa que el diseño del futuro orden comercial internacional (instituciones y normas), especialmente si se basa en una red de acuerdos comerciales regionales e interregionales conectados, podría estar adquiriendo una mayor importancia práctica para la eficacia de la gobernanza global y para la confianza de las sociedades civiles en la idea de la apertura económica.
DESAFÍO
Actualmente, es cada vez más claro que el orden multilateral internacional, que actualmente gobierna el comercio mundial, atraviesa un período crítico que requiere un enfoque político a nivel del G20. Teniendo esto en cuenta, una pregunta importante que requerirá análisis y recomendaciones de política sería la siguiente: ¿Cómo se adaptan las reglas y las instituciones del sistema multilateral de comercio internacional a las nuevas realidades del comercio y de la inversión transnacional, por una parte, y a la distribución actual del poder mundial, por el otro? Este será uno de los temas dominantes de la agenda de la gobernanza global para los próximos años.
Es precisamente aquí donde los desarrollos exitosos a nivel geográfico regional podrían, eventualmente, hacer una contribución positiva para fortalecer el sistema internacional global y mejorar su impacto en la cohesión social a nivel nacional. Este podría ser el caso especialmente si esos desarrollos se conciben como favorables a los enfoques de beneficio mutuo, tanto para el comercio transnacional recíproco como para la inversión entre los países de una región, cualquiera sea su poder relativo.
Incluso cuando predominan las desigualdades en la distribución del poder y riqueza entre los países de una región geográfica, si existe un enfoque de beneficio mutuo para la idea del trabajo conjunto, los países -y sus ciudadanos- percibirán que es más ventajoso formar parte de un acuerdo comercial regional que no participar en él.
Quizás este haya sido el impacto político más importante del proceso de integración económica europea sobre la gobernanza global en el período de la posguerra, al menos en sus primeras décadas. Pero tal vez esta haya sido una de las contribuciones más débiles de los procesos de integración económica de América Latina, a la gobernanza de la región y a una confianza efectiva de las sociedades civiles en la noción de un "patrón de trabajo conjunto" sostenible entre las diferentes naciones.
Cómo transformar el actual sistema global de comercio multilateral para permitirle tener un impacto más equilibrado en el desarrollo futuro de todos los países, es hoy uno de los principales desafíos para la gobernanza política global, no solo en lo que respecta al comercio. Los efectos de desigualdad del comercio internacional son hoy una de las principales razones que podrían explicar porque los ciudadanos de muchos países están enojados con la globalización.
PROPUESTA
Los principales desafíos por delante
La gobernanza global y regional debe relacionarse con el concepto de "mundo múltiplex" propuesto por Amitav Acharya (2014). Su idea se vuelve más relevante para comprender la evolución futura del orden y la gobernanza mundiales, a la luz de los profundos cambios que se evidencian hoy en el sistema internacional y especialmente en el sistema global de comercio multilateral.
Según el profesor Acharya, en un "mundo múltiplex" una pluralidad de actores con una gama de diversidades culturales y un poder relativo desigual puede competir simultáneamente en múltiples niveles y escenarios. Los actores son, entre otros, los estados nacionales, pero también pueden ser las organizaciones internacionales, las empresas y otros actores no gubernamentales, incluyendo diferentes tipos de redes transnacionales. A veces son regiones geográficas con un cierto grado de institucionalización, como la Unión Europea, o aquellas regiones que aspiran a ser similares. En un "mundo multiplex" cada protagonista podría tener múltiples opciones en sus estrategias con respecto a contra quién compite.
A diferencia del sistema internacional que resultó de la Segunda Guerra Mundial, el sistema actual no refleja los intereses de un solo poder dominante, ni siquiera de un pequeño grupo de poderes con influencia suficiente para imponer, de manera sostenida, su voluntad al resto. Por lo tanto, cada vez resulta más difícil identificar quién y cómo creará las nuevas reglas de juego del poder internacional y la competencia económica del futuro. Como expresó Ian Bremmer (2012), hoy en día no es posible adjuntar ningún número a la letra G para saber quién debería ser invitado a la mesa donde se toman las decisiones clave y se decide su aplicación.
En un mundo de tales características, todos los actores navegan de acuerdo con lo que creen que son sus propias posibilidades. Esto significa que es necesario tener un diagnóstico correcto de los márgenes de maniobra permitidos por las realidades de la distribución del poder mundial, incluyendo el conocimiento de los espacios de acuerdo que existen con otros jugadores. Esto es válido tanto en el ámbito global como en cada uno de los espacios geográficos regionales o subregionales.
En un "mundo multiplex", la idea de enfoques de mutuo beneficio para sostener la gobernanza global y regional se vuelve más importante. Solo la percepción de un relativo escenario de ganancias, como resultado de acuerdos comerciales globales y regionales concretos, produciría el apoyo necesario de la sociedad civil para medidas orientadas a abrir las economías nacionales a bienes y servicios originados en otros países.
La Cumbre del G20 en Hamburgo (2017) y la MC11 de Buenos Aires (2017) se celebraron en el contexto del cuestionamiento, por parte de altos funcionarios del gobierno de los Estados Unidos, del sistema multilateral de comercio internacional basado en normas (GATT-OMC). Tal cuestionamiento se basa en la constatación de que se trata de un sistema multilateral que se originó en una realidad económica mundial que ha sido superada hace mucho tiempo y, por lo tanto, varios de sus mecanismos y reglas pueden considerarse obsoletos.
Específicamente, las referencias más críticas al sistema de comercio global se han dirigido al principio de no discriminación, consagrado en la cláusula incondicional de la nación más favorecida del artículo I del GATT: cómo conciliar las preferencias comerciales entre diferentes países y regiones, con la idea de un sistema de comercio multilateral global; los mecanismos de defensa comercial y su eficacia limitada frente a lo que se consideran prácticas de dumping en sectores como el del acero, entre otros, y las características y la eficacia del sistema de solución de diferencias de la OMC.
Pero debe señalarse que las objeciones a algunas de las reglas del sistema global multilateral de comercio internacional se originaron prácticamente en el momento de su creación y fueron planteadas, en su mayor parte, por los países en desarrollo, incluidos los de América Latina. Por lo tanto, no es solamente el actual gobierno de los Estados Unidos el que ha expresado su insatisfacción con este sistema. El vínculo entre el comercio, el desarrollo y las desigualdades, por ejemplo, ha estado en muchas ocasiones en el centro de los argumentos críticos de los países de América Latina con respecto al GATT y más tarde a la OMC, ya que no se percibía que tuvieran un enfoque realmente beneficioso a favor de las naciones en desarrollo. Los países latinoamericanos a menudo han planteado la necesidad de hacer que las reglas sean más favorables para el incipiente desarrollo industrial en muchas economías emergentes y de flexibilizar los requisitos para las excepciones al principio de no discriminación a fin de facilitar acuerdos preferenciales dirigidos a promover el desarrollo económico.
No ha sido solamente un cuestionamiento a ciertas reglas del sistema también existe un desacuerdo con el predominio de una visión elitista de sus mecanismos de negociación, reflejada en el llamado "Quad" (Estados Unidos, Unión Europea, Japón y Canadá), y la falta de transparencia de algunos de sus procedimientos.
Cómo transformar al actual sistema global multilateral de comercio, para permitirle tener un impacto más equilibrado en el desarrollo futuro de todos los países, es hoy uno de los principales desafíos para la gobernanza política mundial y no solo para el comercio. Los efectos de desigualdad económica y social del comercio internacional son una de las principales razones que podrían explicar el enojo de los ciudadanos de muchos países con la globalización. Como resultado, rechazan la idea de abrir su economía al comercio y a las inversiones globales. Perciben que el sistema global multilateral de comercio -y en algunos casos también los acuerdos comerciales regionales e interregionales- no garantiza un patrón en el que todos resultan ganadores en las relaciones comerciales internacionales. Su argumento es político por naturaleza, incluso si está relacionado con cuestiones comerciales.
Algunas cuestiones que merecen atención especial
La XI Conferencia Ministerial de la OMC (Buenos Aires, diciembre de 2017) fue una oportunidad para debatir sobre cómo adaptar el sistema multilateral de comercio mundial a las nuevas realidades. No fue parte de su agenda formal. Sin embargo, estaba presente en lo que podría llamarse la agenda informal o paralela, que en la percepción política puede considerarse como la agenda real del evento. Pero nada resultó de la reunión de Buenos Aires, tal vez confirmando la idea de que había diferencias sustanciales entre los principales socios del sistema.
En cualquier caso, al menos desde un punto de vista latinoamericano, la cuestión principal que debería discutirse más a fondo está relacionada con los cambios en el diseño del sistema de comercio multilateral y sus reglas que serían más relevantes desde el punto de vista de los países de la región, especialmente teniendo en cuenta sus estrategias de inserción comercial global, los requerimientos de sus procesos de integración regional y sus propios procesos de desarrollo económico y social. ¿En qué aspectos de este rediseño podrían articularse posiciones con otros países miembros de la OMC, incluyendo Estados Unidos? Cualquier progreso en el futuro -incluida la Cumbre 2018 del G20, en Buenos Aires- debería resultar de un equilibrio entre la necesidad política de reconocer la importancia de un sistema de comercio mundial multilateral basado en reglas, cuyo cumplimiento no dependa de la discrecionalidad de cada nación, y el rediseño de los mecanismos institucionales y reglas de juego que los países miembros consideren necesario. Nos referimos a la necesidad política entendida en términos de gobernanza del comercio internacional y, por lo tanto, a la necesidad de neutralizar las tendencias hacia una experiencia de desorden internacional, como la que llevó a las dos grandes guerras del siglo pasado.
Desde una perspectiva regional latinoamericana, al menos tres asuntos merecen especial atención en las discusiones políticas relacionadas con el futuro del sistema multilateral de comercio orientado por normas, incluido su impacto en el orden y la gobernanza mundial. Esos temas son relevantes para la acción concertada de los países de América Latina a nivel global. Pero, al mismo tiempo, podrían implicar una contribución positiva de las regiones al fortalecimiento del sistema de comercio.
Un equilibrio entre las reglas comerciales globales y regionales.
La primera cuestión se refiere a cómo lograr el equilibrio y la convergencia necesarios entre las normas y las instituciones globales-como las relativas a los intercambios comerciales en el marco del GATT-OMC- y las que se derivan de las múltiples modalidades de acuerdos preferenciales regionales e interregionales, tales como, a nivel de comercio regional, el Mercosur, la Alianza del Pacífico, la ALADI, la UE y la ASEAN y, a nivel de comercio interregional, el nuevo TPP, el RCEP y el eventual acuerdo entre el Mercosur y Los Estados Unidos.
Aunque la falta de consenso sobre lo que se puede hacer dentro de un acuerdo regional -según el Artículo XXIV- ha bloqueado las "revisiones" de la OMC de los acuerdos comerciales regionales, al menos en la experiencia de integración latinoamericana, las reglas globales o su interpretación han sido un obstáculo concreto para adoptar metodologías más flexibles para el trabajo conjunto a nivel regional o subregional. Las interpretaciones rígidas de las reglas (especialmente del artículo XXIV del GATT), han tenido un impacto concreto en el enfoque original de lo que fuera la primera ALALC (1960) y luego la ALADI (1980). Más aún, los acuerdos comerciales regionales notificados en virtud del artículo XXIV de la OMC son rígidos porque deben cubrir sustancialmente todo el comercio, mientras que otros tipos de acuerdos como el sur-sur permiten una inclusión más limitada de bienes y servicios (UNCTAD, 2017). Por el contrario, las interpretaciones flexibles de esas reglas -eventualmente por medio de un caso de solución de diferencias- podrían tener un impacto positivo en la integración económica y no están siempre necesariamente en contradicción con las demandas de previsibilidad de quienes adoptan decisiones de inversión para aprovechar la apertura de mercados regionales. Por ejemplo, un marco flexible como el sugerido por Joost Pauwelyn (2012) podría ser beneficioso. En particular, sugirió que la OMC acepte los acuerdos que "no están sujetos a la solución de diferencias de la OMC o incluso meras directrices con flexibilidad para la aplicación nacional y la futura adaptación sujeto a revisión por pares y mecanismos menos adversos de supervisión". Incluso si no están sujetos a la "ley dura", la inclusión de este tipo de acuerdos no inhibiría los incentivos para cumplir.
Dada la proliferación de acuerdos comerciales regionales desde 1990, es necesario mejorar las normas de la OMC para acomodar mejor tanto este tipo de acuerdos como aquellos de libre comercio, al tiempo que realiza la supervisión de las reglas de juego y mantiene su propia relevancia.
En cualquier caso, las tendencias actuales hacia la fragmentación del sistema de comercio internacional a través de varias modalidades de acuerdos comerciales preferenciales, con el consiguiente impacto en la eficacia del orden político mundial, podrían tener consecuencias sistémicas negativas. El hecho que cualquier país de cualquier región -y no solo de la región del Pacífico- pueda eventualmente convertirse en miembro del TPP, requiere un análisis cuidadoso sobre las implicaciones potenciales con respecto al futuro de la OMC (capítulo 30, artículo 4, del Acuerdo del TPP). Sin embargo, los acuerdos comerciales regionales no representan necesariamente una amenaza para la centralidad de los aranceles de la OMC, ya que con estos acuerdos los estados más poderosos dejan de ser los únicos actores que imponen las reglas a seguir, a medida que los poderes regionales se involucran. Eventualmente, este proceso aumenta la igualdad (Baldwin, 2011).
Teniendo en cuenta que los países en desarrollo se están convirtiendo en participantes más activos de los acuerdos comerciales regionales, el marco institucional de la ALADI y algunas de sus reglas tienen todo el potencial necesario para el desarrollo de una estrategia regional latinoamericana de "trabajo conjunto" entre países que, en muchos aspectos, tienen fuertes diferencias. Ofrece un marco concreto para la implementación de la idea de "convergencia en la diversidad" iniciada por Heraldo Muñoz (2014), el ex Ministro de Relaciones Exteriores de Chile y aceptada por miembros del ALADI.
En este sentido, uno de los temas principales a tratar en las discusiones debería ser cómo lograr un equilibrio entre los requisitos de flexibilidad de las reglas y las instituciones que operan en contextos dinámicos y complejos, con los de la previsibilidad necesaria para la adopción de decisiones para la inversión productiva de empresas que podrían generar comercio y empleo sostenibles.
Hacer que los beneficios del comercio internacional alcancen a más población mundial.
La segunda cuestión se refiere a cómo lograr que los beneficios del comercio internacional lleguen a amplios sectores de las poblaciones de los países miembros de la OMC, en particular por sus efectos positivos con respecto a las desigualdades sociales, mediante la generación de empleos sostenibles y bienestar social. A nivel regional, sería posible desarrollar casos exitosos sobre la participación social a nivel de la toma de decisiones, que luego podrían extenderse a otras regiones o al nivel global.
Esto incluye formas de involucrar a todos los sectores sociales en el proceso de toma de decisiones, tanto a nivel de cada país como de las diferentes instituciones internacionales y, en particular, garantizar una mayor transparencia en los procesos de negociación comercial internacional.
Por ejemplo, el hecho de que las ofertas de negociación no se divulguen a tiempo o que su alcance real y la "letra chica" solo se revelen cuando las negociaciones están en una etapa avanzada, como es el caso de algunas negociaciones en curso, como las del Mercosur y la Unión Europea, o ya se han completado, como ocurrió en las negociaciones del Acuerdo de Asociación Transpacífico TPP, son prácticas que hoy se pueden considerar obsoletas. En cualquier caso, contribuyen al escepticismo e incluso al mal humor de los ciudadanos con respecto a las negociaciones, algo que se puede observar hoy en muchos países.
Además, un estudio de la UNCTAD (2017) muestra no solo que los niveles más bajos de desigualdad dentro de los países pueden atribuirse a los acuerdos comerciales regionales, sino que también, si se combinan con algunas políticas específicas, el comercio puede resultar más inclusivo para todos los participantes. Uno de los ejemplos citados es la Evaluación del Impacto de Sustentabilidad de la Comisión Europea en el marco de la OMC. Según Vidal-Leon (2013), esta herramienta fomentó "un comercio más socialmente sustentable". En consecuencia, considera que es plausible introducir disciplinas de responsabilidad social corporativa en la OMC y otras organizaciones.
Otro estudio sobre los impactos del comercio del Mercosur (Borraz, Rossi y Daniel Ferres, 2012) en Uruguay y Paraguay (los socios económicos más pequeños) señala que, para mejorar los resultados distributivos de los acuerdos comerciales regionales, es necesario prestar la debida atención primero a las asimetrías (tamaño de las economías y poder de negociación) y luego "identificar políticas y acciones para asegurar una distribución más equitativa de los beneficios". También demuestra que sería beneficioso investigar los diferentes impactos internos sobre el comercio en las economías de los países para implementar políticas que reduzcan los efectos distributivos negativos no intencionales del comercio.
Facilitar el crecimiento global en micro, pequeñas y medianas empresas (MIPYMES).
El tercer problema es cómo aplicar políticas y reglas que faciliten la proyección de las PYMES al mundo, especialmente las de los países en desarrollo.
La imagen de un sistema de comercio internacional que se considera que solo beneficia a las grandes empresas de los países más desarrollados no ayuda con el apoyo social necesario para el sistema de comercio mundial.
Por el contrario, lo que se necesita es una OMC que se perciba como el lugar para promover reglas e instituciones que faciliten y alienten la creciente internacionalización de las PYMES, por ejemplo, mediante su inserción en cadenas productivas transnacionales que incluyen a PYMES de otros países. El establecimiento de alianzas de beneficio mutuo entre los acuerdos de comercio regionales también podría fomentar la creación de protocolos multilaterales profundamente integrados. Capri (2017) argumenta que en el siglo XXI esto tiene la ventaja de "hacer del comercio digital para las MIPYMES una experiencia prácticamente sin fronteras, en una amplia franja de geografías". Además, desde la perspectiva de los países en desarrollo, también sería beneficioso desarrollar más el argumento de la protección de la industria incipiente. Esto permitiría cierta protección a las PYMES en las primeras etapas de desarrollo en el mercado local frente a la competencia de las corporaciones internacionales, incluyendo la combinación de libre comercio e intervención estatal dependiendo de la etapa de desarrollo del país, como ha sugerido Dani Rodrik (2012).
En esta perspectiva, sería posible debatir cómo lograr una interacción creciente entre la OMC y las instituciones tales como el Centro de Comercio Internacional (ITC-CCI), la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO) , la Organización Internacional del Trabajo (ILO-OIT) y la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD), así como las instituciones de financiación del desarrollo a nivel mundial y regional y las de los correspondientes procesos de integración regional. Dicha coordinación podría favorecer la promoción de diferentes modalidades de acuerdos sectoriales para alentar y facilitar el desarrollo de redes productivas y cadenas de valor entre las PYMES de diferentes países. Las experiencias, por ejemplo, de la Unión Europea y de la Asociación de Naciones del Sudeste Asiático (ASEAN), podrían ser de gran interés para otras regiones, incluidos los países de América Latina.
Conclusiones
La Cumbre del G20 de Buenos Aires debe reconocer explícitamente la necesidad de fortalecer el sistema multilateral de comercio internacional orientado por normas y, al mismo tiempo, abrir un proceso para el rediseño de algunas de sus reglas e instituciones.
Incluso si esto no fuera posible debido a la posición de los Estados Unidos -dada su postura reciente en el G7. el claro reconocimiento de este hecho por todas las demás partes también significaría la resiliencia del enfoque multilateral y la viabilidad de promover alianzas mutuamente beneficiosas entre los diferentes acuerdos comerciales regionales.
Entonces la OMC y eventualmente el G20 y también el G77, podrían convertirse progresivamente en foros para un debate profundo y necesario sobre cómo adaptar las reglas e instituciones del sistema a las nuevas realidades económicas y sociales, de tal manera que puedan tener un impacto positivo en la gobernanza económica global y, especialmente, en la participación de las personas de todos los países miembros en su proceso de toma de decisiones y en sus beneficios sociales.
Se podrían elaborar varias alternativas sobre cómo fortalecer las reglas del sistema multilateral de comercio mundial teniendo en cuenta las experiencias a nivel regional.
Esto implicaría reglas para permitir el desarrollo de redes de acuerdos preferenciales regionales, que podrían fortalecer la tendencia hacia un sistema más conectado y asegurar el predominio de enfoques mutuamente beneficiosos en el comercio internacional y la percepción favorable de las inversiones para la cohesión social, tanto a nivel nacional como global.
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Sobre los autores:
Félix Peña es vicepresidente del CARI, director del Instituto de Comercio Internacional (FICBC) y del Máster en Relaciones Comerciales Internacionales (UNTREF). Este documento es una elaboración adicional basada en el trabajo original presentado en la Reunión del Consejo de Consejos de Buenos Aires (2017).
Andrés Matias Schelp, es asistente académico del CARI, contribuyó al desarrollo tanto del original como del presente trabajo.