UNA COMPLEJA AGENDA DE LA GOBERNANZA COMERCIAL GLOBAL
¿Oportunidades para una estrategia latinoamericana que sea activa y asertiva?
Setenta años después de sus momentos fundacionales, el sistema multilateral del comercio presenta problemas. Para muchos protagonistas y observadores, está perdiendo efectividad, eficacia y legitimidad social, que son cualidades esenciales a la calidad institucional y, por ende, a la fortaleza de un sistema de gobernanza internacional. Se observan tendencias a su desplazamiento como ámbito principal de instituciones y reglas del juego del comercio mundial. Una de ellas, es la que se manifiesta en la negociación de mega-acuerdos preferenciales interregionales, que aspiran a fijar nuevas reglas para el comercio internacional global. ¿Aspirarán a sustituir al actual sistema multilateral?
Los riesgos de una fragmentación del sistema multilateral del comercio se están tornando evidentes. Sus implicancias para la gobernanza global pueden ilustrarse con lo que ocurrió en las décadas del 20 y del 30 en el siglo pasado. La carencia de un marco común para las relaciones comerciales internacionales, es reconocida como uno de los factores que condujeron finalmente a la guerra. Esa experiencia contribuyó luego al impulso que los EEUU dieron al proceso que concluyó con la creación del GATT.
De allí la preocupación con la que por momentos se observa la tendencia a negociar mega-acuerdos comerciales interregionales, concebidos como parte de un proceso conducente a formular, por un grupo reducido de países, nuevas reglas de juego del comercio mundial.
El saber qué país o países tienen suficiente capacidad y poder para ser los que lideren el proceso de creación de reglas que inciden en la competencia económica global y, por ende, en el comercio mundial, es uno de los interrogantes básicos a responder, si se quiere lograr un orden internacional que sea sostenible. La erosión gradual que han estado sufriendo en los últimos años, las instituciones y reglas del sistema multilateral del comercio mundial, le dan mucha actualidad a tal interrogante.
En tal perspectiva, conviene colocar la agenda del período preparatorio de la Conferencia Ministerial de la OMC, a realizarse en el año próximo en Buenos Aires. Como también hay que colocar en tal perspectiva las dos próximas Cumbres del G20, a realizarse la primera en Alemania y la segunda en la Argentina. Estos dos países integrarán el próximo año la troika del G20, junto con China que presidió la Cumbre este mes de septiembre en Hangzhou. Son eventos que reflejarán una compleja agenda de gobernanza comercial global. Los países latinoamericanos tendrán oportunidad de desarrollar en su ámbito una estrategia negociadora asertiva y activa.
En el Newsletter de septiembre concluíamos con la siguiente pregunta: ¿cómo adaptar reglas e instituciones del sistema comercial global, a las realidades del comercio e inversiones, por un lado y, del otro, a las de la actual distribución del poder mundial? Éste será un tema dominante de la agenda de la gobernanza mundial de los próximos años (ver: http://www.felixpena.com.ar/).
Retomamos ahora el tema recordando que el marco institucional y algunas de las principales reglas del juego que conforman el sistema multilateral comercial global, se han originado en un entorno mundial que ha experimentado en las últimas décadas radicales y profundas transformaciones, tanto en el plano político como en el económico. Son, por lo demás, transformaciones que aún no han concluido ni han producido todos sus efectos.
Los momentos fundacionales de tal sistema, eran los del entorno de los años finales y siguientes de la Segunda Guerra Mundial. Reflejaban un mundo en el cuál los vencedores -y especialmente los EEUU- entendían tener el poder suficiente para fijar las reglas del orden global. Lo sabían y así lo hicieron.
Ello se hizo evidente en la Conferencia de Bretton Woods (1944) y luego en la de La Habana (1947) de la cual surgiría la Organización Internacional del Comercio, que condujo finalmente al GATT (1948). Fueron los años donde el poder de los EEUU para crear las reglas, sólo sería disputado desde fuera del sistema entonces denominado "Occidental", esto es, por lo que se conocía como el "bloque del Este", en el cuál la potencia indiscutida era la Unión Soviética.
El sistema multilateral del comercio que surgiera en ese contexto de post-guerra y de "Guerra Fría", fue el institucionalizado en el GATT. En su origen eran 23 las Partes Contratantes. Pocos pertenecían a la categoría de países en desarrollo. En 1994 el sistema se institucionalizó en la OMC. Hoy tiene 164 países miembros.
Setenta años después de sus momentos fundacionales, el sistema multilateral del comercio presenta problemas y algunos son serios. Incluso para muchos protagonistas y observadores, está perdiendo efectividad, eficacia e incluso legitimidad social, que son cualidades esenciales a la calidad institucional y, por ende, a la fortaleza de un sistema de gobernanza internacional.
Se observan tendencias a su desplazamiento como ámbito principal de instituciones y reglas del juego del comercio mundial. Una de ellas es la que se manifiesta en la negociación de mega-acuerdos comerciales interregionales, que por ser concebidos como "OMC plus", aspiran a fijar nuevos estándares y reglas para el comercio internacional global, tal el caso del Trans-Pacific Partnership, conocido por su sigla TPP (ha sido firmado, pero no ha entrado aún en vigencia y se observan dudas sobre que ello ocurra en un plazo razonable o, al menos, en su versión actual).
Si bien el TPP se presenta como un acuerdo de países pertenecientes a un espacio geográfico regional -el del Océano Pacífico- en su capítulo 30, artículo 4, inciso b, prevé que, si cumple con las condiciones, cualquier otro país del mundo (aunque no pertenezca a la región del Pacífico) puede aspirar a ser miembro, y someter su aspiración a la aprobación de los países que ya son miembros, de conformidad con los procedimientos legales aplicables en cada uno de ellos (el texto señala que "(b) cualquier otro Estado o territorio aduanero distinto que las Partes puedan acordar, que esté preparado para cumplir con las obligaciones de este Tratado, sujeto a los términos y condiciones que puedan ser acordados entre el Estado o el territorio aduanero distinto y las Partes, y previa aprobación de conformidad con los procedimientos legales aplicables de cada Parte y el Estado o territorio aduanero distinto adherente candidato a la adhesion", ver https://www.direcon.gob.cl/).
Los riesgos de una fragmentación del sistema multilateral del comercio se están tornando evidentes. Sus potenciales implicancias para la gobernanza global evocan lo que ocurrió en las décadas del 20 y del 30 en el siglo pasado. La carencia de un marco común para las relaciones comerciales internacionales, es reconocido como uno de los factores que condujeron finalmente a la guerra.
Fue precisamente esa experiencia la que contribuyó al impulso que los EEUU dieron al proceso que concluyó con la creación del GATT. Al menos en las apariencias, evitar la discriminación en el comercio internacional y, por ende, sus efectos de fragmentación, fue una de las ideas centrales del proceso negociador que culminara en la Conferencia de La Habana, plasmado en el artículo I del GATT y en la resistencia a la "preferencia imperial", impulsada por Gran Bretaña en la Conferencia Económica Imperial de Ottawa (1932).
El saber qué país o países, tienen suficiente capacidad y poder para ser los que lideren el proceso de creación de reglas que inciden en la competencia económica global y, por ende, en el comercio mundial, es uno de los interrogantes básicos a responder, si se quiere lograr un orden internacional que sea sostenible.
La erosión gradual que han estado sufriendo en los últimos años, las instituciones y reglas del sistema multilateral del comercio mundial, le dan mucha actualidad a tal interrogante. Incide en la dimensión geopolítica de la cada vez más compleja agenda de la gobernanza comercial mundial.
De allí la preocupación con la que, por momentos, se observa la tendencia a negociar mega-acuerdos comerciales interregionales, concebidos como parte de un proceso conducente a formular nuevas reglas de juego globales.
En cierta forma fue el propio Presidente Barak Obama, quien se ha referido a que, o las reglas del comercio mundial las hacen los Estados Unidos o la harán otros países. En una oportunidad se refirió concretamente a China (ver por ejemplo lo que sostuvo en una oportunidad Barak Obama: "We have to make sure America writes the rules of the global economy. And we should do it today, while our economy is in the position of global strength. (Applause.) Because if we don't write the rules for trade around the world -- guess what -- China will. And they'll write those rules in a way that gives Chinese workers and Chinese businesses the upper hand, and locks American-made goods out". The White House, Office of the Press Secretary, May 08, 2015, Remarks by the President on Trade, en: https://www.whitehouse.gov/).
En la perspectiva planteada en los párrafos anteriores, conviene colocar la agenda del ya iniciado período preparatorio de la Conferencia Ministerial de la OMC, a realizarse en el año próximo en Buenos Aires, o sea en América Latina. Es la continuación de un ciclo de reuniones ministeriales realizadas en países y en regiones en desarrollo. Las anteriores fueron en el Asia (Bali) y en África (Nairobi).
Como también conviene colocar en tal perspectiva los períodos preparatorios de las dos próximas Cumbres del G20, a realizarse la primera en Alemania (2017) y la segunda en la Argentina (2018). Estos dos países integrarán el próximo año la troika del G20, junto con China que presidió la Cumbre este mes de septiembre en Hangzhou.
La etapa preparatoria de la Conferencia Ministerial de la OMC, a realizarse el año próximo en Buenos Aires, de hecho ya ha comenzado. Tiene al menos tres carriles. El primero es el de la preparación oficial en el ámbito de los órganos de la OMC. El epicentro es entonces Ginebra. El segundo es el de la preparación en cada uno de los países miembros, incluyendo el país sede de la Conferencia. En este caso los epicentros son las respectivas Capitales de los 164 países miembro y, sobre todo, de los que son más relevantes a la hora de formar decisiones y de crear reglas. Y el tercer carril es el que transcurre por fuera del ámbito official. Normalmente se desarrolla en espacios de reflexión orientados a la acción, esto es, de las multiples variantes de "think tanks" y las redes transnacionales en los que ellos se insertan (ver al respecto, este Newsletter del mes de diciembre de 2015, en: http://www.felixpena.com.ar/).
Este ultimo carril brinda una excelente oportunidad para que "think tanks" de la Argentina, como país sede, y de países latinoamericanos -especialmente los del Mercosur y Alianza del Pacífico, que son junto con Cuba, los que más tradición tienen en los ámbitos de la OMC, y antes del GATT-, interactuando con think tanks de otras regions, puedan efectuar contribuciones sobre el diseño de una nueva etapa de la gobernanza comercial global. No se trata, por cierto, de una actividad oficial. Pero si es una actividad que puede tener marcada incidencia en el desarrollo de la agenda oficial de la Conferencia y en sus resultados.
Es, en tal sentido, una excelente ocasión para que, de tal manera, la región intente tener un protagonismo activo y asertivo en el plano del futuro desarrollo del sistema multilateral del comercio internacional.
En tal sentido, el hecho que se reconozca que la globalización y el Sistema multilateral del comercio internacional, están en un punto inflexión hacia lo que será una etapa diferente a la que ha predominado desde la creación del GATT, abre espacio para un liderazgo regional -o al menos de los países latinoamericanos interesados en tener influencias constructivas-.
Se observa además -especialmente en Europa e incluso en los EEUU- una fatiga o mal humor de las ciudadanías con respecto a la globalización comercial y a los mega-acuerdos interregionales, tipo el Transatlantic Trade and Investment Partnership e incluso el TPP.
Como señalaba Enrique V. Iglesias, en su rica y estimulante presentación en la XXa. Conferencia de la CAF-Banco Latinoamericano de Desarrollo, realizada en el mes septiembre pasado en Washington DC, "las sociedades están enojadas". Se sienten marginadas, y no entienden y tampoco tienen participación, en las negociaciones comerciales internacionales, de las cuáles muchas veces surgen reglas que inciden en sus posibilidades de acceder a empleos productivos y en otras cuestiones de alta sensibilidad social. El mal humor de las sociedades, junto con una economía que está confusa y con políticas internacionales desorientadas, son tres factores que inciden hoy en un cuadro internacional complejo (ver la presentación de Enrique V. Iglesias, en https://www.youtube.com/).
El hecho que las sociedades están enojadas, quizás debería conducir a poner mucho el acento, en la etapa preparatoria de la próxima Conferencia de Buenos Aires, en cómo desarrollar lo que podría denominarse una "OMC de la gente". De allí que el tema de la transparencia en las negociaciones comerciales internacionales y en la propia OMC, podría ser uno de los ejes temáticos de los debates que puedan desarrollarse en esta prepatoria de la Conferencia.
También existe preocupación con respecto a las ya mencionadas tendencias a la fragmentación del sistema comercial internacional, por el efecto erosión de las reglas de la OMC que podrían ser la resultante de la proliferación de mega-acuerdos interregionales preferenciales.
Sin perjuicio de otras cuestiones relevantes, qué hacer finalmente con la Rueda Doha, será nuevamente un tema complejo y debería abordarse en los debates de la etapa preparatoria. Probablemente lo que hay que resaltar, es la necesidad de preservar e intensificar el vínculo entre comercio y desarrollo, siendo flexibles en cuanto a cómo encarar tal vínculo hacia el futuro. Mecanismos de geometría variable y múltiples velocidades parecerían recomendables. Pensar en ellos, sin visiones dogmáticas de lo que deben ser las reglas e instituciones que se pacten, parecería ser algo más que necesario para debater en la etapa preparatoria de la Conferencia Ministerial de Buenos Aires.
